——談?wù)诠妳⑴c中的工作定位
賴遠(yuǎn)斌
習(xí)近平在十二屆全國人大一次會議閉幕會上指出，我們要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，堅持人民主體地位，擴(kuò)大人民民主。近年來，越來越多的公民通過各種途徑影響公共決策和公共管理，公眾參與已成為我國民主政治生活的亮點(diǎn)，有資料顯示，全國有近8萬個政務(wù)微博架起“網(wǎng)民問政”和“政府施政”間的橋梁，社會公民對公共事務(wù)的參與轉(zhuǎn)向主動投入，程度日益加深，表明了人民群眾對在全社會實(shí)現(xiàn)公平正義的殷切期待。
健全公眾參與行政管理機(jī)制，增進(jìn)政府與公民的溝通與互動，既是依法行政的根本要求，也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主決策，防止決策失誤的有效途徑，更是增進(jìn)公眾對政府決策的認(rèn)同，減少執(zhí)行阻力，確保決策順利實(shí)施，提高行政效率的迫切需要。
一、民主法治理論是公眾參與的理論基礎(chǔ)
公民參與, 是指公民、法人或其他組織通過各種方式直接或間接參加到行政行為做出的過程中, 以達(dá)到控制行政權(quán)力和保護(hù)自身權(quán)利的一種制度。它具有參與的廣泛性、參與方式的多樣性、參與手段的多樣性和實(shí)施的有限度性等幾方面的特點(diǎn)。公眾參與的形成和實(shí)現(xiàn)必須有深厚的理論基礎(chǔ)作為支撐, 否則, 即使規(guī)定了公眾參與制度也可能只是一紙空文,在實(shí)踐中也會產(chǎn)生變形。
毛澤東、鄧小平等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常強(qiáng)調(diào)“社會主義民主的本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家作主, 真正享有管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力”,他們的思想在我國的憲法中得到了充分的體現(xiàn)。根據(jù)我國憲法的規(guī)定: “中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定, 通過各種途徑和形式, 管理國家事務(wù), 管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè), 管理社會事務(wù)。”由此可見, 無論是在社會主義民主政治理論中, 還是在憲法制度中都肯定公民參與行政事務(wù), 這為構(gòu)建行政參與制度提供了政治理論基礎(chǔ)。在我國, 隨著民主憲政思想日益深入人心, 公民作為國家權(quán)力主體, 無論是形式上還是實(shí)質(zhì)上, 都要求更多地參與國家的管理活動, 直接表示自己的意愿。原有的參政途徑, 如選舉、罷免等, 已無法滿足日益增強(qiáng)的權(quán)力主體意識的需要, 尤其對直接涉及到本人利益的行政行為, 公眾表現(xiàn)出強(qiáng)烈的參與欲望。這也客觀上使公眾參與為社會所重視。
二、積極創(chuàng)新公眾參與機(jī)制是政府責(zé)任
“有序政治參與”是我國新的歷史時期具有現(xiàn)實(shí)意義的主張，即政治參與必須是合法的、有秩序的、理性的、適度的，如果說，要做到有序參與，黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心，那么政府的引導(dǎo)則是關(guān)鍵，而良好的公眾參與機(jī)制則是政府引導(dǎo)的優(yōu)良手段。因此，想方設(shè)法創(chuàng)新公眾參與機(jī)制是政府的重要責(zé)任。
（一）堅持廣納民意，積極搭建公眾參與行政決策的平臺
按照現(xiàn)代決策管理的要求，應(yīng)以暢通民意訴求和表達(dá)渠道為重點(diǎn)，不斷創(chuàng)新公眾參與行政決策的形式和途徑，搭建公眾參與行政決策的平臺。
搭建群眾直接參與決策平臺。進(jìn)一步暢通群眾訴求的渠道，切實(shí)保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是公眾參與行政決策的基本形式。
搭建人大代表、政協(xié)委員意見征求平臺。在對影響公眾重大利益、公眾關(guān)注關(guān)切的重大問題做出決策時，可以先將決策方案送達(dá)人大代表、政協(xié)委員進(jìn)行審議，再召開專門會議征求意見。通過代表、委員們集中民意民智，使決策更加契合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。
搭建專家咨詢論證平臺。為提高行政決策的水平，按照法制工作者、實(shí)際工作者、專家學(xué)者三結(jié)合的要求，組建相應(yīng)專家咨詢委員會，對一些專業(yè)性較強(qiáng)、群眾關(guān)注度高的問題，通過召開專家學(xué)者咨詢論證會，對即將決策的問題進(jìn)行集中“會診”，使決策更加科學(xué)合理，更加切合工作實(shí)際。
搭建公開征求社會意見平臺。對與公眾利益直接相關(guān)的決策事項，通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代傳媒，向社會公開征求意見，可以使政府決策贏得廣大群眾的擁護(hù)和支持。
（二）堅持公平正義，著力保障公眾監(jiān)督行政執(zhí)行的權(quán)利
為積極應(yīng)對當(dāng)前社會矛盾交織和各種利益格局深刻變化的影響，通過強(qiáng)化公眾參與監(jiān)督行政執(zhí)行，保障公眾對行政事務(wù)的監(jiān)督權(quán)，綜合協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)社會公平正義。
推行政務(wù)公開。認(rèn)真貫徹實(shí)施《行政許可法》，深化行政審批制度改革，將行政許可項目向社會公布，全面推行行政許可在線審批。對涉及“三農(nóng)”問題、征地拆遷、城市規(guī)劃、教育衛(wèi)生收費(fèi)等重大行政事務(wù)，實(shí)行新聞發(fā)布會制度和行政執(zhí)行全過程公示制度。積極推行執(zhí)法責(zé)任制，認(rèn)真清理執(zhí)法依據(jù)，向社會公開行政機(jī)關(guān)的“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”。每年定期在報紙、網(wǎng)站和政府公報上將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員的資格情況公示，接受社會監(jiān)督。
強(qiáng)化社會監(jiān)督。建立和暢通多種投訴舉報方式，完善社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。開通熱線，設(shè)立市民信箱，建立領(lǐng)導(dǎo)接待日制度，暢通“人民來信綠色通道”，并在政府職能部門設(shè)立投訴舉報電話、電子信箱，嚴(yán)格落實(shí)信訪責(zé)任制和行政問責(zé)制，始終將各級政府部門的行政執(zhí)行置于社會的監(jiān)督之下，確保政府行政執(zhí)行的合法、公正和公平。
完善公眾方便參與行政執(zhí)行方式。統(tǒng)一規(guī)范行政執(zhí)法工作程序，建立行政執(zhí)法案卷評查辦法和行政執(zhí)法自由裁量階次標(biāo)準(zhǔn)，并向社會公開。實(shí)施重大行政事項，組織由人大代表、政協(xié)委員及其他社會代表組成的特邀監(jiān)督員隊伍，對行政執(zhí)行過程進(jìn)行日常監(jiān)督和定期檢查。在城管、社保、環(huán)保、拆遷安置和食品衛(wèi)生等與群眾利益密切相關(guān)的執(zhí)法領(lǐng)域，通過群眾座談、問卷調(diào)查等形式，收集公眾的批評和建議，發(fā)動廣大群眾進(jìn)行社會評議。
（三）堅持執(zhí)政為民，不斷創(chuàng)新公眾參與行政評估的機(jī)制
只有人民群眾最全面、最直接了解政府工作的好壞，才能最直接、最有效地監(jiān)督政府工作，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和政風(fēng)建設(shè)。想方設(shè)法讓更多的人民群眾參與對政府的監(jiān)督與評估，用群眾是否滿意作為政府績效的評價標(biāo)準(zhǔn)。
創(chuàng)新公眾對政府制度建設(shè)評估機(jī)制。政府可采取組織相關(guān)單位負(fù)責(zé)人座談、向社會發(fā)放書面調(diào)查問卷、在網(wǎng)站公開征求評估意見等多種形式，對制度質(zhì)量、適用范圍、社會效益進(jìn)行綜合評估，根據(jù)評估得出的結(jié)論，視其影響力提請上一級人大立法，將該辦法上升為地方性法規(guī)。同時，這類評估工作還可以進(jìn)一步延伸擴(kuò)展到其他規(guī)范性文件的制訂和修改。
創(chuàng)新公眾對政府績效評估機(jī)制。考核評估除實(shí)際考核經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)完成情況外，通過問卷調(diào)查實(shí)行公眾評議，把群眾評價納入考核計分體系，特別是對公共服務(wù)部門，公眾評議權(quán)重更加突出，拓寬公眾參與行政評估的渠道。
三、穩(wěn)健的人財物供給是暢通渠道的保障
所謂“軍馬未動，糧草先行”，有充足的后備支援才能打好創(chuàng)新機(jī)制的勝仗。政府既是創(chuàng)新公眾參與機(jī)制的主體，同時又是創(chuàng)新機(jī)制的后援保障團(tuán)，不僅需要做到制度的供給，同時還需要做到專家、物財、平臺的三個“到位”，方能保證公眾參與的渠道暢通，打好這場勝仗。
人才輸送到位。人才是本世紀(jì)的第一資源，對于政府來說這句話真是無比貼切。為了使決策更加科學(xué)合理，更加切合工作實(shí)際，應(yīng)由相關(guān)部門組建相應(yīng)專家咨詢委員會，對一些專業(yè)性較強(qiáng)、群眾關(guān)注度高的問題，通過召開專家學(xué)者咨詢論證會，對即將決策的問題進(jìn)行集中“會診”。
財物供給到位。“巧婦難為無米之炊”，財物供給是公眾參與渠道搭建的關(guān)鍵問題。參與渠道的暢通是公民參與的基本特征，一個暢通程度不足的參與渠道往往是產(chǎn)生動蕩的原因。由是公民參與的一系列渠道平臺的建構(gòu)和維護(hù)經(jīng)費(fèi)必須及時到位，決不能因小失大，激化本已深種的官民矛盾。
制度制訂到位。只有對公眾參與做出清晰的程序性安排，公民的參與權(quán)利才能真正付諸實(shí)踐，公民才能更樂于去參與政治生活。所以，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要，積極、及時推進(jìn)行政改革，促進(jìn)行政發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新，彌補(bǔ)制度缺陷。
社會組織后援作用發(fā)揮到位。當(dāng)前社會的公民參與過程中，應(yīng)大力促進(jìn)社會組織的發(fā)展，政府作為參與理念的引導(dǎo)者、參與渠道的疏通者、回應(yīng)制度的規(guī)范者，應(yīng)該充分認(rèn)識到合法的社會組織對社會有序發(fā)展的積極作用和建設(shè)性功能。通過依法逐步容納社會組織的發(fā)展和壯大，通過政府和社會兩個渠道為社會組織發(fā)展提供人、財、物支持，健全運(yùn)行機(jī)制，使之真正成為公民政治參與的組織依托。
總之，作為社會主義和諧社會的構(gòu)建者，政府應(yīng)為有序公眾參與提供便利的運(yùn)行機(jī)制。在公眾參與行政管理、推進(jìn)依法行政的生動實(shí)踐中，基層政府與公眾的關(guān)系就是一種服務(wù)與合作的關(guān)系，維系這種關(guān)系，關(guān)鍵是要創(chuàng)新和建立公眾參與行政管理機(jī)制，以制度和程序來保障公眾參與行政管理的權(quán)利，才能實(shí)現(xiàn)政府與公眾的和諧與互信，才能順利地推進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。